Políticas estatales sobre tierras, territorios y desarrollo rural

Eduardo León Navarro
Comité de impulso Congreso Nacional de tierras, territorios y soberanías
Documento insumo para el eje temático tierras (1)
25 de octubre de 2011


A comienzos de la década de 1990 en algunos medios académicos se propuso la noción de “nueva ruralidad”, como concepto paraguas para una agenda de investigación sobre las relaciones entre los procesos globales y los procesos territoriales (2). En el marco de este enfoque se pretende explicar que lo rural va más allá de lo agrario tradicional, contemplando variadas y complejas realidades sociales, territoriales, económicas y culturales interdependientes. En el contexto de la globalización capitalista este debate sobre la “nueva ruralidad”, terminó instrumentalizándose como soporte teórico- conceptual a “la intensificación del dominio del capital sobre el agro en el marco de un proceso capitalista crecientemente globalizado”(3). Se incorporaron “nuevas mercancías” al proceso de acumulación de capital, tales como la biodiversidad, el turismo, los servicios ambientales y la generación energética, los cuales articulados con la minería a gran escala, permitirían a los gobiernos y empresas diversificar los procesos económicos para satisfacer la demanda del mercado internacional, fortaleciéndose un proceso de transición en las políticas del desarrollo, que conduciría a complementar y superar la producción agrícola con la economía de servicios, agroindustria, la industria (principalmente extractiva) y la especulación financiera, como bases del crecimiento económico y la acumulación privada de capital.

Ese proceso conlleva implícita una “…mayor concentración de la tierra, la consolidación de un nuevo latifundismo en el medio rural relacionado con el capital financiero y agroindustrial, la mayor concentración del capital en los diversos sectores que integran los sistemas agroalimentarios de los países latinoamericanos, la provisión de nuevos insumos y tecnología agropecuaria, la transnacionalización de partes importantes del sistema agroindustrial al que se asocia al medio rural…”(4). Esta “nueva ruralidad” también conlleva una creciente descampesinización y cambios profundos en el uso del suelo; así, “han cambiado las prioridades en materia agropecuaria: la tierra, vista tradicionalmente como un recurso que debía ser utilizado para la producción de alimentos básicos, se destina cada vez más a la producción agropecuaria exportable…” (5) y al desarrollo de actividades que permitan resolver la crisis energética mundial; a la gran minería y al turismo, promoviéndose desde los Estados y las empresas privadas nacionales y extranjeras, la incorporación de grandes porciones de espacio regional a los procesos de acumulación de riqueza y explotación.

En este marco de subordinación del mundo rural al capitalismo mundial, la política agraria y de desarrollo rural del gobierno Colombiano se orienta a:

i) Asegurar la reconversión económica del uso del suelo,
ii) Profundizar el acaparamiento, despojo y extranjerización de la propiedad de la tierra y
iii) Consolidar un ordenamiento del territorio funcional a la acumulación capitalista(6).

Para tales efectos, el gobierno consiguió la aprobación en el Congreso de la República de la ley 1450 del PND, que tiene en las locomotoras agropecuaria y minera dos de las fórmulas para el crecimiento y el desarrollo económico, conjugando una tragedia histórica de explotación de materias primas con la industrialización a gran escala de procesos extractivos, la articulación al capital financiero legal e ilegal, así como a circuitos de mercado trasnacional. De forma simultánea, el gobierno promovió y logro la aprobación de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, como instrumento para controlar social, económica y políticamente los territorios al privilegiar la integración funcional local y regional de municipios y departamentos, para la constitución de zonas especiales de inversión económica, imponiendo la figura del convenio –plan, lo cual contribuirá a subordinar la inversión pública a proyectos de gran envergadura definidos por el gobierno nacional. Igualmente está preparando una reforma sustancial al Código Minero que conlleva una ofensiva contra la pequeña y mediana minería, las comunidades rurales y la naturaleza. Esta reforma intenta superar las limitaciones impuestas por la Corte Constitucional(7). Como parte del paquete legislativo gubernamental se está preparando, igualmente, la ley general agraria y de desarrollo rural que en lo sustancial no se diferencia del enfoque de desarrollo rural presente en el derogado Estatuto de Desarrollo Rural del gobierno anterior(8).

Así mismo, el ejecutivo presentó al Congreso de la República un proyecto de ley sobre formalización de la propiedad (rural y urbana) para dinamizar el mercado de tierras y legalizar el despojo; incluyó en la ley de víctimas el capítulo de restitución de tierras despojadas sin garantías de sostenibilidad, seguridad, retorno, restitución, ni goce efectivo, lo que contribuirá al creciente acaparamiento de tierras y la reconversión del uso del suelo, al verse obligadas las víctimas que sean restituidas a vender sus derechos de propiedad, ante la imposibilidad de ponerlas a producir, excepto si se articulan de forma subordinada al modelo económico hegemónico de la región o pasan a ser jornaleros. A pesar de que esta ley, y otras, serán formalmente consultadas previamente con comunidades afrocolombianas y pueblos indígenas, su enfoque de desarrollo no variará en lo sustancial.

Toda esta política hace parte de la fase de aseguramiento y consolidación territorial, complementada con procesos sistemáticos de desplazamiento forzado, despojo, violencia, terror y desterritorialización de pueblos y comunidades, intensificada desde el gobierno de Álvaro Uribe Vélez y continuada por el actual. Uno de sus propósitos es “adecuar” el agro a los patrones de división internacional del trabajo y la superación de las crisis recurrentes del sistema capitalista, reprimarizando las economías de América Latina, para generar “nuevas fuentes de inversión y acumulación.

La tierra, y sus riquezas de suelo y subsuelo, a nivel mundial, son prioridad de inversión para el capital trasnacional industrial y financiero. Se constituyen en alternativas de riqueza y especulación para sortear la crisis hipotecaria y financiera en EEUU y el paulatino derrumbe de la zona Euro, que han frenado el ritmo de crecimiento de la tasa de ganancia. La tierra es objeto de especulación financiera en las bolsas, al venderse a futuro, yacimientos de oro sin explotar, cultivos sin cosechar, pozos petroleros y yacimientos mineros sin explotar, reservas de agua sin consumir, provocando entre otras cosas, aumento en los precios de los alimentos a nivel mundial, pero también del petróleo y de los combustibles. En el caso del oro, la inflación generada conducirá a otra crisis similar o peor con las consabidas consecuencias nocivas para los pueblos del mundo.

El proyecto de ley general agraria y de desarrollo rural presentado por el gobierno, plantea abordar la ruralidad desde un enfoque integral del territorio, a partir del cual, el uso adecuado del suelo deberá garantizar la productividad y la competitividad. En otras palabras, el control del territorio para producir y satisfacer principalmente las demandas del mercado internacional en condiciones de competitividad, asegurando una alta tasa de ganancia (productividad), marginando y, en consecuencia, quebrando la economía campesina y otras formas productivas propias de las comunidades y pueblos, que durante décadas, han garantizado la soberanía y solvencia alimentaria en el país, así como el abastecimiento de mercados locales y regionales.

En concordancia con este enfoque en el documento titulado “Bases del Plan de Desarrollo 2010-1014: Prosperidad para todos”(9) se define como una de las estrategias, exportar nuevos productos y concretar nuevos acuerdos comerciales, según las oportunidades del mercado (demanda capitalista de materias primas) y el desarrollo de sectores de talla mundial en materia de agro combustibles, minería, hidrocarburos, energías alternativas, agua, biodiversidad, cultura y turismo. En otras palabras, profundizar la apertura (sin mayores restricciones sociales, ambientales, laborales) al capital internacional, iniciada en los años 90.

En el Plan se plantea que el presupuesto destinado a la locomotora agropecuaria y desarrollo rural será de $11.702.486 millones comparado con $96.625.212 para desarrollo minero y la expansión energética; $33.701.343 para infraestructura y transporte y $92.152.274 para vivienda y ciudades amables. La financiación provendrá en un 40% del sector central y el 60% del sector privado, mientras que para Defensa y Seguridad Ciudadana el 100%, de un total de $59.500.505 será aportado por el gobierno central. Tomando en cuenta la procedencia oficial del presupuesto para defensa, este resulta ser 13 veces más que el de la locomotora agropecuaria. Bajo el enfoque agro empresarial de la locomotora agropecuaria, es obvio deducir que se priorizará presupuestalmente la inversión en infraestructura e incentivos para los agro negocios y sus empresarios. Equivale a decir que en esa locomotora no viajarán la economía campesina, ni la producción de alimentos, tampoco los pueblos indígenas ni las comunidades negras, a menos que trabajen o se alíen subordinadamente con las multinacionales.

El elemento central de diagnóstico del PND sobre el sector agrario es la existencia de baja competitividad y productividad atribuibles, falsamente, a la baja rentabilidad de la economía campesina. Para superar tal situación, el gobierno decide que hay que entregar la tierra al capital financiero y agroindustrial para que la competitividad sea el elemento central del modelo de crecimiento y desarrollo del sector a partir de mejorar la productividad agrícola, bajo un modelo de “empresarización del campo”. La concentración de la propiedad de la tierra a través de fraudulentas compras masivas y la reconversión del uso del suelo para proyectos madereros, ganaderos y de palma aceitera en Montes de María, son testimonios irrefutables de esta política agraria en el país. ¿Qué decir de la nueva frontera del desarrollo agroindustrial y pecuario: la altillanura?

El artículo 60 de la ley 1450 del PND modifica la Ley 160 de 1994, adicionándole el artículo 72 A(10) que allana el camino para eliminar las Unidades Agrícolas Familiares (UAF) que, según el Ministro Juan Camilo Restrepo, constituyen una “traba burocrática” para el desarrollo de proyectos agro empresariales. En la práctica se crean las Unidades Agrícolas Empresariales para impulsar las Zonas de Desarrollo Empresarial, para lo cual se promoverán conglomerados productivos que integren vertical y horizontalmente la producción, transformación y comercialización, e involucrará a pequeños productores y productoras en esquemas asociativos: procesos de empresarización y articulación con empresarios privados. Esquemas asociativos absolutamente asimétricos que transformarán el campesinado en proletariado agrícola bajo el eufemismo de empresarios o marginándolos territorialmente en zonas de reserva funcionales al proceso de modernización agroindustrial.

Para apuntalar lo anterior el artículo 61 también modificatorio de la ley 160/94, mediante la adición del artículo 72B, crea la Comisión de Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal cuya misión será bendecir legalmente la consolidación de propiedades que excedan 10 UAF para proyectos especiales agropecuarios y forestales, dando “preferencia a los casos en los cuales se aportan predios y a aquellos en los cuales se configuran alianzas o asociaciones entre pequeños, medianos y/o grandes productores”. El artículo 62 igualmente modificatorio de la ley 160 establece que “las sociedades de cualquier índole que sean reconocidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como empresas especializadas del sector agropecuario y forestal, podrán solicitar autorización para el uso y aprovechamiento de terrenos baldíos en las Zonas de Desarrollo Empresarial.

En el marco de esa política, el gobierno nacional lanzó en el predio Carimagua el Gran Acuerdo por el Desarrollo de la Orinoquía. Productividad y competitividad serán los elementos centrales del modelo, ratificando el enfoque productivista y exportador de la locomotora agraria. Entre los objetivos del acuerdo, el gerente del INCODER destaca “que las tierras de la Orinoquia puedan recibir familias de desplazados- en el caso de Carimagua son cerca de 500-; incorporarlas a procesos productivos integrados a escala comercial y mostrar cómo se comportan cultivos como palma africana, caucho, cacao, frutales tropicales”(11). Bajo este esquema “asociativo” es previsible que el campesinado, (realmente proletariado agrícola, en esta concepción), será sometido a las condiciones de Indupalma y Fedegan, dos de los socios estratégicos del “Gran Acuerdo” establecido con estas características:

1. Alianza INCODER – Ministerio de Agricultura - Indupalma: que contempla el desarrollo de un proyecto productivo para la siembra de palma y caucho bajo el esquema de alianzas con las familias que recibirán la propiedad de la tierra, orientado hacia un esquema con mercados asegurados.
2. Alianza INCODER – Fedegan: para desarrollar el proyecto productivo ganadero con innovación tecnológica bajo la aplicación de esquemas silvopastoriles(12).

A partir de este modelo se pretende, según el gobierno, lograr una economía competitiva, productiva e innovadora, con base en los sectores dinámicos, que permitiría un mayor y mejor posicionamiento internacional en los mercados, la agenda multilateral del desarrollo y la cooperación. En realidad lo que se busca es adecuar la producción agrícola y económica a las demandas de la agroindustria y la industria mundial(13) y cumplir con las condiciones de los TLC y los acuerdos bilaterales, en detrimento de la soberanía nacional, la soberanía alimentaria y a costa de una mayor profundización de la dependencia y subordinación de nuestra economía y nuestra sociedad, en el marco de una división internacional del trabajo que nos asigna el lugar con menor valor agregado en el encadenamiento productivo mundial: productores de materias primas.

Por si no fuera suficiente la seguridad y la confianza generada a los inversionistas nacionales y extranjeros con la legislación referida, en el capítulo de restitución de tierras de la ley 1448 se crea la figura “contrato para el uso del bien restituido” estableciéndose que cuando existan proyectos agroindustriales en los predios objeto de restitución, para desarrollarlos de forma completa, un magistrado podrá autorizar la celebración de contratos entre restituidos e inversionista, sobre la base de reconocimiento del dominio y buena fe, el cual no será complejo demostrar, con la ayuda de grupos armados, algunos jueces, fiscales y testigos, en la medida en que los que han despojado, han contando con la complicidad y/o anuencia de autoridades y entidades estatales y privadas como el Fondo Ganadero de Córdoba y el Incoder, para usurpar las tierras del campesinado y las comunidades afrocolombianas y los pueblos indígenas, mediante complejas argucias jurídicas y de facto.

Adicionalmente, en el proyecto de ley general agraria y de desarrollo rural bajo el eufemístico título: Incentivos para mejorar el uso del suelo, se establece el “derecho real de superficie” como derecho autónomo que otorga el uso, goce y disposición jurídica de la superficie de un predio y hace propio lo plantado, construido o ubicado en superficie ajena. Tiene una duración máxima de 30 años y es transmisible por acto entre vivos y por sucesión a causa de muerte. El propietario del derecho de superficie goza del derecho de preferencia para la adquisición del dominio del inmueble. Es decir, que la restitución material de las tierras despojadas no será posible cuando se trate de proteger a la agroindustria o la extracción de riquezas. A lo sumo habrá restitución legal, es decir restitución de los derechos de propiedad para que el predio se pueda vender o arrendar. Incluso, en predios en los que no existan proyectos agroindustriales tampoco será real y material la restitución, pues ante la inexistencia de políticas de fomento y protección de la economía campesina y/o de la producción tradicional, las personas o familias campesinas restituidas, se convertirán en rentistas o, como está sucediendo, se verían obligadas a vender sus tierras contribuyendo, por efecto de una política adversa, a la concentración de tierras. ¿Qué decir de los pueblos indígenas y de las comunidades negras?

Dentro de este mismo título en el artículo 108 el proyecto de ley establece que cuando el Ministerio de agricultura y Desarrollo Rural considere conveniente adelantar cambios en el uso de suelo para lograr un aprovechamiento más eficiente, determinará “Zonas de Reconversión Productiva” (ZRP) con distintos fines:
i) Zonas de tecnificación e intensificación de la ganadería extensiva,
ii) Zonas de creación de clústers para la innovación,
iii) Zonas de modernización y diversificación de la agricultura tradicional,
iv) Zonas de concentración de la agricultura de exportación,
v) Zonas de expansión de plantaciones forestales,
vi) Zonas de sustitución de cultivos.

No se precisa en qué consiste cada una de estas ZRP, pero salta a la vista que los cambios de uso del suelo tras su declaratoria serán funcionales a la agroindustria. Las llamadas Zonas de modernización y diversificación de la agricultura tradicional podrían amañadamente entenderse como diversificación hacia monocultivos demandados por la agroindustria de alimentos procesados, en detrimento de la soberanía alimentaria.

Por si hiciera falta, hay más medidas para proteger a los despojadores de “buena fe”, el artículo 207 de la ley 1448 contempla que “…cualquier persona que demande la condición de víctima en los términos del artículo 3° de la presente ley, que utilice las vías de hecho para invadir, usar u ocupar un predio del que pretenda restitución o reubicación como medida reparadora, sin que su situación jurídica dentro del proceso de restitución de tierras despojadas y abandonadas forzosamente haya sido resuelta en los términos de los artículos 91, 92 y siguientes de la presente ley, o en las normas que las modifiquen, sustituyan o adicionen, perderán los beneficios establecidos en el Capítulo III del Título IV de esta ley”.

En otras palabras, quien se atreva a ejercer o validar su legítimo derecho a la propiedad o la posesión de la tierra usurpada será re victimizado y seguramente judicializado. En virtud de este artículo(14) se convierte al despojado en victimario y al despojador en víctima.

El gobierno de Santos seguramente argumentará que su política de tierras está inscrita en recomendaciones internacionales, como las del Banco Mundial contenidas en los Principios para una Inversión Agrícola Responsable. Recomendaciones que históricamente han sido perjudiciales para los pueblos de América Latina. Al respecto, la Vía Campesina señala que:
“…la iniciativa del Banco Mundial para que los «acaparamientos de tierras» sean más aceptables socialmente no está aportando solución alguna. Los «Principios para una Inversión Agrícola Responsable» (RAI por sus siglas en inglés) se han establecido para legitimar la apropiación de la tierra perjudicando a los pequeños productores y productoras”.

Si bien la reflexión se ha dirigido principalmente al mundo rural, los planteamientos contenidos en los documentos y leyes referidas, aplican también para la ciudad. En los centros urbanos no hablamos de tierra. Se hace referencia al problema del suelo urbano. Este también está en disputa por parte del capital nacional e internacional. Allí también se está especializando racional y económicamente el suelo urbano; se está zonificando la inversión y definiendo zonas empresariales, financieras, mineras, habitacionales y de expansión de suelo urbano, favorables todas a la especulación financiera. Como resultado o como estrategia, la población está siendo desplazada y relocalizada. Las grandes superficies, los bancos, hoteles, casinos, oficinas se disputan el suelo para empresarios internacionales y ejecutivos. Configurándose una trama urbana y una ciudad para el capital, principalmente internacional.

El trasfondo y lo sustancial del debate en el país es la confrontación entre una política funcional al modelo de desarrollo neoliberal con un enfoque productivista y desarrollista, y las concepciones de desarrollo para la vida que implementan y disputan los pueblos y las comunidades, a través de múltiples prácticas y apuestas socio políticas y territoriales.

Estas concepciones de bienestar y buen vivir, deben ser el referente político y legislativo para hombres y mujeres, para los pueblos indígenas y las comunidades afrocolombianas y campesinas, pero también para obreros y obreras agrícolas; para los movimientos populares urbanos y de derechos humanos, en su calidad de congresistas populares en el Congreso Nacional de Tierras, Territorios y Soberanías. La construcción de un mandato popular alternativo para el bienestar y la vida, que a la vez, confronte las políticas del desarrollo, la acumulación y el bienestar privado, permitirá que nuestras voces se armonicen en una sola canción, animando nuestra lucha y promoviendo la unidad.

Esperamos entonces, un congreso que consulte y articule en la diversidad lo nacional y lo regional, que armonice la tierra, el territorio y la territorialidad para su protección, uso soberano y armónico con la naturaleza; que reivindique e incorpore la diversidad étnica, cultural, de género y generación. Un congreso que reconociendo que reproducimos en los territorios una cultura patriarcal que mantiene históricamente a las mujeres bajo subordinación y dominación y, también, la existencia de conflictos entre pueblos, comunidades y sectores sociales, legisle para superarlos y para que se decida colectivamente sobre los territorios reivindicando lo diverso y lo propio. Un congreso y un mandato, que defina un horizonte estratégico para caminar juntos, pero que simultáneamente defina estrategias para confrontar y neutralizar las políticas estatales que dividen e instrumentalizan las comunidades. Un Congreso que logre un mandato del pueblo para el pueblo. Un mandato diverso y unitario. Un mandato para cumplirlo.

NOTAS:

(1) Documento escrito por encargo del Comité de Impulso como aporte para la discusión del eje temático de tierras del Congreso Nacional de Tierras, Territorios y Soberanías.
(2) Pérez Edelmira y Llambi Luis. Nuevas Ruralidades y Viejos Campesinismos
(3) Teubal Miguel. Globalización y nueva ruralidad en América Latina
(4) Idem
(5) Idem
(6) “El desarrollo de la forma capitalista de producción ha seccionado el nervio vital de la pequeña explotación en la agricultura; la pequeña explotación agrícola decae y marcha irremisiblemente hacia la ruina”. Engels. Federico. El problema campesino en Francia y Alemania.
(7) Sentencia C-366/11 Resuelve: Primero.- Declarar INEXEQUIBLE la Ley 1382 de 2010, “por la cual se modifica la Ley 685 de 2001 Código de Minas”. Segundo.- Diferir los efectos de la inexequibilidad declarada por el término de dos (2) años, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
(8)Debe llamar la atención que los gobiernos endurecen las políticas luego de declaratorias de inexequibilidad, lo que implica diseñar estrategias integrales de confrontación de las políticas estatales.
(9)El documento es parte integrante de la Ley 1450 junio 2011 que aprobó el PND
(10)Artículo 72 A: Proyectos Especiales Agropecuarios o Forestales. A solicitud del interesado se podrán autorizar actos o contratos en virtud de los cuales una persona natural o jurídica adquiera o reciba el aporte de la propiedad de tierras que originalmente fueron adjudicadas como baldíos o adquiridas a través de subsidio integral de tierras, aún cuando como resultado de ello se consoliden propiedades de superficies que excedan a la fijada para las Unidades Agrícolas Familiares UAF por el INCODER, siempre y cuando los predios objeto de la solicitud estén vinculados a un proyecto de desarrollo agropecuario o forestal que justifique la operación."
(11)http://www.elespectador.com/impreso/negocios/articulo-255928-carimagua-piloto-de-desarrollo-agricola-juan-manuel-ospina-geren
(12)http://www.incoder.gov.co
(13)“La burguesía colombiana tiene una vocación especulativa, que consiste en producir de acuerdo a las “oportunidades” que brinda el mercado internacional”. Ocampo, José Antonio. Colombia y la economía mundial.
(14) Este es el penúltimo artículo de la ley 1448, incluido horas antes de su aprobación como respuesta a las acciones de retorno y recuperación de tierras adelantadas por las comunidades de Urabá y Las Pavas.