La locomotora agropecuaria y la restitución de tierras

BOGOTÁ (Colombia).- 3 de marzo de 2011

Eduardo León Navarro

Un indicador de la voluntad política y la eficacia de las políticas públicas hay que buscarlo en el presupuesto destinado a su materialización; veamos que nos dice al respecto el plan de inversiones públicas 2011-2014[1].

El presupuesto destinado a la locomotora agropecuaria y desarrollo rural es de $11.702.486 millones comparado con $96.625.212 para desarrollo minero y expansión energética, $33.701.343 para infraestructura y transporte y $92.152.274 para viviendas y ciudades amables. Su presupuesto provendrá en un 40% del sector central y el 60% del sector privado, mientras que para Defensa y Seguridad Ciudadana el 100% de un total de $59.500.505 provendrá del sector central (tomando en cuenta la procedencia oficial el presupuesto de defensa es 13 veces más). La locomotora desarrollo minero y expansión energética contará con un presupuesto de $96.625.212, es decir 8 veces el de la agropecuaria, el 96% vendrá del sector privado y el resto del sector central y descentralizado.

Dos de las principales locomotoras de desarrollo y generación de empleo se dejarán, en buena parte, en manos del sector privado, la inversión extranjera preferiblemente; en contraprestación, seguramente, el gobierno de Santos profundizará la política de “confianza inversionista” de su antecesor, a través de nuevas leyes y condiciones favorables a los intereses de los grandes inversionistas: el capital financiero y el capital agroindustrial[2].

Adicionalmente es de suponer que el presupuesto público se destinará preferencialmente al fortalecimiento de la producción empresarial y, si acaso, de forma residual a la producción campesina, según se deduce del proyecto de ley 179 de 2011, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, que no hace mención a esta última, pero si dedica los tres únicos artículos sobre Agricultura y Desarrollo Rural al impulso y consolidación de las Zonas de Desarrollo Empresarial, modificando la ley 160 de 1994[3], mediante la eliminación de la “traba burocrática” de las UAF[4], así calificada reiteradamente por el Ministro Restrepo.

Es decir que lo que, en su momento, constituyó una medida para dar salida a la aspiración de adjudicación de tierras por parte de los campesinos, ahora lo será para favorecer la gran plantación y los cultivos de tardío rendimiento que requieren grandes extensiones de tierra. Se puede afirmar que se pasará de las UAF (unidades agrícolas familiares) a las UAE (unidades agrícolas empresariales).

Para dar viabilidad a tal medida el PL 179 de 2011 contempla la creación de la Comisión de Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal[5] que tendrá como misión dar bendición legal a semejante despropósito, priorizando “los casos en los cuales se configuran alianzas o asociaciones entre pequeños, y/o medianos campesinos con grandes productores”, alianzas de plano asimétricas en las cuales los empresarios instrumentalizarán a sus socios pequeños y medianos quienes, a lo sumo, se convertirán en “rentistas” o contribuirán con sus tierras a cambio de una pequeña participación en las utilidades que, tratándose de cultivos de tardío rendimiento, solo se harán efectivas transcurridos varios años. Algunos teóricos conceptualizan este fenómeno como la descampesinización del mundo rural. Lo que efectivamente ha ido logrando el desplazamiento forzado conjuntamente con las políticas de desarrollo rural adversas a la producción campesina.

Aunque “la autorización para el aprovechamiento de los terrenos baldíos se efectuará a través de contratos de leasing, arriendos de largo plazo, concesión u otras modalidades que no impliquen la transferencia de la propiedad, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expedirá el Gobierno Nacional”, es evidente que estas medidas favorecerán un tipo de concentración del uso del suelo para el desarrollo de la agroindustria[6] en detrimento de la economía campesina de subsistencia y la producción de alimentos[7].

Se ampliará la frontera agrícola y se aumentará la vulnerabilidad de nuestros ecosistemas ante la presión de solicitudes de tierras baldías, adicionalmente por cuenta de otras medidas contempladas en el Capítulo 5 Gestión Ambiental y del Riesgo de Desastre; específicamente el artículo 117 que modifica el artículo 202 del Decreto 28811 de 1974[8], elimina las reservas forestales productoras-protectoras y establece que en adelante las áreas forestales solo serán de dos tipos: protectoras y productoras para abrirle paso, de esta manera, a la explotación de nuestros bosques.

Para asegurar tal propósito, el artículo 119 del PL 179, establece que “las autoridades ambientales, en el marco de sus competencias, podrán “declarar, reservar, alinderar, realinderar, sustraer, integrar o recategorizar las áreas de reserva forestal”; funciones lo suficientemente amplias y discrecionales para generar “confianza inversionista” a los empresarios interesados en la explotación de nuestros bosques.

En medio de este panorama promisorio para la agroindustria en el país, qué le depara a la restitución de tierras. Se han puesto en marcha Planes de Choque para la restitución y formalización de tierras con gran despliegue mediático y continúa la discusión del proyecto de ley de víctimas y restitución de tierras, próximo a enfrentar el tercer debate en la Comisión Primera del Senado.

Aún están por verse los resultados de los Planes de Choque para la restitución y formalización de tierras, pero la política agropecuaria en que se inscriben, pone en tela de juicio su sostenibilidad, su contribución a la reactivación de la producción campesina y la posibilidad para las comunidades despojadas y resistentes de recuperar, permanecer y adelantar los planes de vida en sus territorios[9].

Varias dudas y reparos ha suscitado el enfoque y alcance de las medidas de restitución contempladas en el proyecto de ley hasta ahora aprobado en la Cámara de Representantes, entre otras: el requisito previo de inscripción en la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Tierras Despojadas (UAEGTD), considerado por el Senador Juan Fernando Cristo, como una equivocación y respecto de la cual habría que definir su naturaleza jurídica. En su opinión, tal inscripción no debería constituir más que un simple acto administrativo y “cualquier ciudadano víctima debería tener todos los caminos abiertos para iniciar la restitución”[10].

Ha advertido con vehemencia, el Senador Cristo, en varios escenarios que “hay enemigos de la ley en general y de la restitución en particular”. Durante el primero y segundo debate en la Cámara de Representantes el Partido Conservador y el Partido de la U fueron enfáticos en sus reparos fiscales a la restitución de tierras y al conjunto del proyecto de ley, argumentos que realmente encubren su aversión al mismo.

En un comunicado Roy Barreras anunció que “El Partido, a través de sus diferentes parlamentarios, ha presentado en esta última etapa nueve (9) importantes modificaciones a la Ley, particularmente al capítulo de restitución de tierras, que la harán una Ley viable, fiscalmente responsable y cuidadosa tanto de los derechos de las víctimas, como de la seguridad jurídica y del derecho de propiedad del resto de colombianos”[11].

Es de prever que los ya limitados alcances del proyecto de ley aprobado en la Cámara de Representantes, lo sean aún más en el Senado y que la intención de proteger a grandes inversionistas y hasta de legalizar despojos se materialicen en la ley aprobada, bajo el rótulo de proteger el derecho a la propiedad.

El Senador Avellaneda, también ponente del proyecto de ley, manifiesta su preocupación ante la ausencia de término para resolver la petición de restitución, en el texto aprobado en la Cámara de Representantes; la única instancia en el proceso de restitución; la complejidad de la UAEGTD que asimiló a un laberinto; y sobre la falta de garantías y una política clara de protección y no repetición[12].

Absurdo resulta el artículo 101 de la ponencia del Proyecto de Ley de Víctimas y Restitución de Tierras del Senado, que establece "el derecho real de superficie sobre los predios o terrenos inscritos en el Registro de Tierras Despojadas que sean objeto de restitución o formalización" entendido como "aquel que otorga a su titular la facultad de usar, gozar y disponer de los sistemas de producción a que se refiere este parágrafo, incluyendo las plantaciones y/o construcciones que hubieran levantado sobre el predio restituido o formalizado, por un tiempo determinado, apropiándose de los frutos y productos que éstos generen, con cargo de pagar al nudo propietario una renta o canon".

Una medida similar se contempla en el Proyecto de Ley 107, aprobado en segundo debate en la Cámara de Representantes, en el artículo 96 sobre el aplazamiento de la entrega del bien restituido si “hubiere frutos pendientes de un opositor o un tercero de buena fe exenta de culpa, el juez podrá, según las circunstancias, aplazar la entrega del bien, hasta que sean recogidos”.

Ambas medidas no solo aplazarían indefinidamente en el tiempo la restitución material del bien, sino que evidencian la intencionalidad de favorecer, a como de lugar, a los agro empresarios, bajo el supuesto de la existencia de “buena fe exenta de culpa”, en un país en el que se han despojado y/o forzado el abandono de 6,65 millones de hectáreas[13], muchas veces con complicidad de empresarios o en su beneficio, lo cual pone en duda presuponerla o admitirla.

No se puede aducir ningún argumento, en apariencia legal, para refrendar el despojo, impedir la restitución - ya bastante conservadora en las metas fijadas por el gobierno- o imposibilitar el retorno. El derecho legítimo que asiste a las víctimas del despojo a ser reparadas, reviste mayor valía que cualquier embeleco jurídico que pretenda envolatarlo.

Además de todas las anteriores preocupaciones las organizaciones de victimas han planteado reparos sobre la sostenibilidad de la restitución de tierras, específicamente sobre la seguridad para la permanencia en las mismas y la falta de medidas de inclusión en políticas de desarrollo territorial, que apoyen la producción campesina y den viabilidad a los planes de vida o de desarrollo alternativo de las comunidades indígenas, afrocolombianas y campesinas.

Las medidas contempladas para los sectores agropecuario y minero en el documento Bases para el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad para todos y en el Proyecto de Ley 179 de 2011, abiertamente proclives a la agroindustria y la gran minería, hacen pensar que la tantas veces anunciada “ley de tierras” o Ley de desarrollo rural” no será sustancialmente diferente del declarado inexequible Estatuto de Desarrollo Rural. Favorecerá un modelo de desarrollo rural, norma tras norma, cada vez más funcional al capital financiero y agroindustrial internacional.

El ministro Restrepo ha dicho que se provocarán cambios en el uso del suelo en favor de la agricultura, pero lo serán prioritariamente en favor de aquella destinada a cultivos de tardío rendimiento, según las prioridades y estrategias priorizadas en los documentos de política pública mencionados.

Se propiciará una mayor concentración de la tierra por la vía del fortalecimiento de Zonas de Desarrollo Empresarial en los territorios baldíos, la mercantilización de las tierras restituidas o sobre las cuales se adelanten programas de formalización de su propiedad[14], ante la imposibilidad de los pequeños y medianos campesinos de ponerla a producir por su cuenta, la ausencia de políticas eficaces de fomento a la producción y comercialización campesina y por efecto de presiones de toda índole.

La política agraria del gobierno del presidente Santos es en esencia continuista, centrada en el impulso de un modelo agro empresarial y extractivista, basado en la confianza inversionista al gran capital, ajena al lema “prosperidad para todos” del Plan de Desarrollo. Bajo un estilo de gobierno de “buenas maneras” pero, a fin de cuentas, tanto o más neoliberal que el de su antecesor.

Esta política profundizará el conflicto en el país caracterizado, entre otros factores, por la disputa histórica por la tierra y el territorio, que se concreta en la oposición entre concepciones de desarrollo inspiradas en el bienestar colectivo y modelos de desarrollo que son realmente de acumulación de riqueza, como el agrario impuesto en el país, centrado en la productividad y competitividad. Lejano de una concepción humanista y divorciado de la necesidad de redistribución de la tierra. En este país, como dice Absalón Machado, "hay un estado de cosas inmodificable en materia de la estructura de la tenencia de la tierra en Colombia".




[1] Proyecto de Ley 179 de 2011 por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014.

[2] La nueva ruralidad refleja “…la intensificación del dominio del capital sobre el agro en el marco de un proceso capitalista crecientemente globalizado”. Miguel Teubal. Globalización y nueva ruralidad en América Latina.

[3]Esto fue calificado por el senador Robledo como un mico en el proyecto de ley 179 de 2011 presentado por el gobierno.

[4]Artículo 45 PL 179 de 2011. Adiciónese la Ley 160 de 1994 con el siguiente artículo: Artículo 72 A. Proyectos Especiales Agropecuarios y Forestales. A solicitud del interesado se podrán autorizar actos o contratos en virtud de los cuales una persona natural o jurídica adquiera o reciba el aporte de la propiedad de tierras que originalmente fueron adjudicadas como baldíos o adquiridas a través de subsidio integral de tierras, aún cuando como resultado de ello se consoliden propiedades de superficies que excedan a la fijada para la Unidades Agrícolas Familiares UAF por el INCODER, siempre y cuando los predios objeto de la solicitud estén vinculados a un proyecto de desarrollo agropecuario y forestal que justifique la operación.

[5]Artículo 46 del PL 179 de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014”

[6]ARTÍCULO 47. Modifíquese el artículo 83 de la Ley 160 de 1994, el cual quedará así: “Artículo 83. Las sociedades de cualquier índole que sean reconocidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como empresas especializadas del sector agropecuario y forestal, podrán solicitar autorización para el uso y aprovechamiento de terrenos baldíos en las Zonas de Desarrollo Empresarial establecidas en el artículo anterior, en las extensiones y con las condiciones que al efecto determine el Consejo Directivo del INCODER, de acuerdo con la reglamentación del Gobierno Nacional.

[7]“han cambiado las prioridades en materia agropecuaria: la tierra, vista tradicionalmente como un recurso que debía ser utilizado para la producción de alimentos básicos, se destina cada vez más a la producción agropecuaria exportable”. Miguel Teubal. Globalización y nueva ruralidad en América Latina.

[8] Artículo 202, Decreto 2811 de 1974. El presente Título regula el manejo de los suelos forestales por su naturaleza y de los bosques que contienen, que para los efectos del presente Código, se denominan áreas forestales. Las áreas forestales podrán ser productoras, protectoras y protectoras - productoras. La naturaleza forestal de los suelos será determinada según estudios ecológicos y socioeconómicos.

[9]Es muy importante la restitución y hay que hacerla, y es riesgosa, dados los factores de conflicto, pero en lo que hay que hacer énfasis es en que hay que ir más allá, porque la restitución es una política a corto plazo.Entrevista a Absalón Machado. http://www.eltiempo.com/justicia/se-necesita-ir-mas-alla-de-la-restitucion-de-tierras_8839912-4

[10]Exposición del Senador Cristo sobre el PL de Víctimas en el VIII conversatorio La Cuestión Agraria en Colombia: tierra, desarrollo y paz, convocado por PCS y Planeta Paz.

[11]http://www.elespectador.com/noticias/politica/articulo-253738-poco-de-concluir-extras-sigue-sin-avanzar-ley-de-victimas

[12]Exposición del Senador Avellaneda sobre el PL de Víctimas en el VIII conversatorio La Cuestión Agraria en Colombia: tierra, desarrollo y paz, convocado por PCS y Planeta Paz.

[13]Comisión de seguimiento a la Política Pública sobre desplazamiento Forzado.

[14]La compra masiva de tierras en Montes de María configura un tipo de despojo legal, según lo consideran las organizaciones campesinas, afrocolombianas e indígenas.